民航黑龙江空管分局基层开展新版事故征候标准专项培训

[1]然而，随着形势的变化和国家司法政策的变迁，特别是最高人民法院2007年3月发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》）之后，司法建议在人民法院的各类审判活动中得到了越来越广泛的运用。

法律制度上只明确检察机关对公安机关侦查活动的监督权，并没有确立必要的监督机制，没有建立起检察机关获悉公安机关侦查信息的渠道。检察机关就其所起诉的被告人应当判处的刑罚提出量刑建议的权力，是检察机关所享有的刑事公诉权所必然包括的一项权能。

指控罪名和量刑建议的采纳率越高，说明公诉人对案件性质的判断越准确。要确保检察机关对侦查活动实施有效的监督，就必须赋予检察机关对被监督主体的质询权。可见，检察活动的各项具体规律，从不同角度和层面对检察职权的配置提出了相应的要求，而现行的检察职权的配置状况，离检察规律对检察职权的配置要求还有应当予以调适的空间。赋予检察机关的行政公诉权，通过对行政活动中大量严重违法并造成公共利益损害的行政行为提起公诉，可以强化检察机关对行政活动的法律监督职能，有效实现对行政活动的全面监督，是推进行政法治、保障依法行政的必然要求，从而确保国家法律在行政领域的正确统一实施。二、应当适度调整的检察职权———职务犯罪案件批捕权的归属司法活动的基本规律要求，司法职权的配置应当体现监督制衡的一般原理。

如果将职务犯罪案件的逮捕决定权配置给法院，由于法院历来所承担的定罪量刑的审判职能所形成的职业思维定势，从而使批捕权沿着富有效率、保障权利的合理性轨道运行，也会更有利于实现刑事实体法的价值。[13]朱孝清:论量刑建议，载《中国法学》2010年第3期。第30条规定，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法性的根据：被告及代理人在作出具体行政行为之后自行搜集的证据。

鉴于律师体制改革的深入发展，四川省司法厅应对原四川省经济律师事务所转制过程中的未尽事宜予以完善。[4] 董嗥：《司法解释论》（修订版），中国政法大学出版社2007年版，第151页。[10]下面这段话则鲜明概括了他们的价值主义思考痕迹：之所以将进一步规范受案条件和受案行为，确保行政管理相对人的诉权作为进一步修改《贯彻意见》的一个重要的指导思想，主要是基于以下几个方面的考虑：一是民主政治和依法治国的背景下，对行政管理相对人诉权的保护越来越具有重要的价值。该条非常好的体现了公共利益与私人利益之间的权衡：依照依法行政的原理，行政行为违法本必须要撤消，但事实上很多具体行政行为并非可以一撤了之，因为行政行为本身涉及到大量的公共利益，如果效力顷刻归于消灭，则对公共利益来说可能是一种灾难，最高法院的这个司法解释通过运用权衡思维有力的弥补了原来行政诉讼法规定的过于绝对与刚性，[15]同时又对私人利益予以兼顾，要求给私人利益造成损失的行政机关必须采取补救措施或予以赔偿，可谓是最典型的体现了价值主义的权衡思维。

公共利益与私人利益同为重要的政治价值，在行政审判中，常常会有公共利益与私人利益严重冲突的时候，这个时候价值主义的思维就体现在一种权衡的方法中：既不是简单的肯定或否定某一个价值，而是尽量通过解释技术让二者实现最大化。在第二章我们即强调从行政活动与法规范两个方面来理解行政法规范，尤其是行政活动这一属性对行政法规范的影响更不能小看，我们可以发现，相当多的解释条文都是由于我国现实生活中行政活动的变化有关，比如行使职权的主体多元化导致被告适格规则变化，比如行政活动手段与方式多元化，导致行政机关与公民之间利益联系的多元化，行政裁决、行政许可等多方行政行为或复效行政行为[18]，即行政行为对一方公民来说是受益，对另一方公民来说可能是克减其权利，因而影响了原告资格的变动，从传统纯粹的以行政处理为对象的单面行政法关系走向复效的多面行政法关系。

同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。（3）书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。这也是最高人民法院增强其政治法律正义思维，确保法律共识背后政治（价值）共识所具有的极佳契机。这三个案件的案情和判决理由完全一样，都积极对具体行政行为概念的立法原意进行突破，并透过法律解释创造性的提出一个抽象行政行为可以包含可诉的具体行政行为条款，笔者以为，这一组案件是中国最高院行政审判历史上的高峰，其中既有对诉权政治价值的维护，又有具体司法智慧的运用，对于政治价值的建构又抱有一分司法的谦抑与冷静2． 一般原则造法价值主义还有一种重要的方法就是通过一般原则来直接弥补法律漏洞或发展法律。

并努力发现在行政法解释过程中最高人民法院遵循的实践逻辑及其与公共行政政策转型之间的关系。另一方面，它在自己的裁判中又会对具体案件中的法律运用进行解释，这是一种适用性的解释，用阿尔尼奥的话来说就是要解释在这个个案中法律究竟是什么意思[2]，川岛武宜则称为实践性的解释，[3]这主要由法官在个案中作出。采用政策定向的目的解释的方法有1个。而这里的目的已经不是立法者本身的目的，而是行政法官根据中国行政审判所要维护的重要政治价值——相对人诉权，所做的保障。

反而，纯粹属于自己原创的方法严格说来只有2002年那三个拆迁户诉重庆市政府案中的方法，而它们其实也就是一个。如第19条规定，当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告。

第58条规定，被诉具体行政行为违法，但撤消具体行政行为会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。姜明安：《行政诉讼法》（第二版）。

这里尤其是2004年作为最高国家行政机关的国务院提出《全面推进依法行政实施纲要》，可以看做是为我国建设一个理想的行政国而提供了最重要的背景规范内容之一，其中确立的合法行政、合理行政、正当程序、高效便民、权责统一、诚实信用构成了行政自我约束、自我定位的重要指南对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。在这方面需要改变目前流行的年度考核办法，因为行政诉讼司法建议包括个案式和综合式两种情形，对某些具有现实影响力的司法建议应当及时予以表彰，从而营造良好的氛围。由于我国历史上数千年封建专制统治的巨大影响，《行政诉讼法》的颁布实施与其说是社会内在的自发需求，倒不如说是政府外在强力推行的结果。这一规定不仅将行政诉讼司法建议的作出时间提前到了行政判决或裁定之前，而且还进一步拓展了司法建议的功能。从2005年起，该院推行行政审判年报制度，每年从行政审判的角度对全市行政执法现状进行分析并提出建议。

[13]行政诉讼司法建议作为贯彻能动司法理念的一种重要措施，正是通过对具体行政个案或类案的剖析，积极拓展行政审判的服务功能，切实推进依法行政，适应社会发展的现实需求。[24]参见肖源：《司法建议陷入石沉大海窘境》，《人民法院报》2010年8月30日。

需要指出的是，为了切实尊重和保障行政相对人的合法权益，在行政机关拒绝接受改变建议或者原告拒绝认可被告改变行为时，法院都应当及时作出裁判。与高度复杂的行政活动和利益交织的行政关系相比，上述裁判无论是对被诉具体行政行为的合法性作出认定，还是对当事人起诉是否符合法定条件作出判断，都存在固有的局限性。

河北省交通运输厅对此司法建议高度重视，迅速改变了原有的收费规定，并下发全省高速公路各收费站。为此，法院在作出裁判之余，应当发挥自身的信息资源优势，通过司法建议积极拓展行政审判的服务职能，有效预防类似行政纠纷的再度发生。

《行政诉讼法》第52、53条虽然排除了规范性文件的可诉性，但却保留了法院对作为具体行政行为依据的规范性文件的选择适用权和有限评判权。从我国行政审判工作未来的发展趋势上看，由于协调结案已经成为行政诉讼中的主导性处理方式，因而真正需要作出最终裁判的行政案件并不多见，裁判执行型司法建议自然也难以成为主流。换言之，接收司法建议的行政机关是否回复并不重要，重要的是法院如何通过高水准司法建议的规范化提出，真正说服行政机关自觉落实司法建议的内容。针对裁判执行型司法建议的制度困境，学者已经提出了如下相应的修改建议：（1）行政机关拒不履行判决、裁定时，法院可以通知该行政机关的上级机关督促有关行政机关履行义务。

不过，配角的地位并不能掩盖行政诉讼司法建议的现实功效。这种处理方式本身无可非议，但却不利于强化行政机关的程序意识，因而有必要以司法建议方式予以补充。

就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理而最直接地影响到社会的稳定与和谐，客观上更需要法院积极延伸审判服务功能。而行政机关如果不能及时总结工作失误和败诉原因，以后还可能出现类似纠纷。

[6][7]参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选》（2004年行政·国家赔偿专辑），人民法院出版社2005年版，第188—189页，第262页。原告对河北省交通运输厅的行为表示谅解，并自愿撤回起诉。

作为经济全球化进程中的重要成员，我国也承受着极为严峻的考验，我国司法机关也面临着诸多前所未有的挑战。[24]笔者认为，当下司法实践中行政诉讼司法建议回复率低的原因是多方面的，如行政机关固有的傲慢与偏见、司法建议本身的非强制性特点、司法权威的不足、行政系统内部畸形的考核制度等。[28]（二）激励机制如果说分类机制只是为法院正确行使行政诉讼司法建议权提供制度保障的话，那么激励机制的建立则为法院积极行使行政诉讼司法建议权提供了可靠的制度保障。司法建议的类型化不仅限定了法院司法建议权的行使时机和运行空间，而且还直接影响到司法建议实际的运作效果。

而促使司法建议地位提高的原因在于能动司法观念之兴起，司法建议能够满足行政纠纷解决之需要和回应行政审判尴尬之处境。在当下法院工作评议、法官业绩考核中，办案数量和质量（主要指案件上诉率、改判率及发回率）往往成为最主要的判断标准。

2006年以来，该院行政审判庭共提出书面司法建议280余份，司法建议反馈率达90％以上，对于优化行政审判司法环境、有效化解行政争议、帮助改进行政管理和促进依法行政发挥了独特作用。[1]然而，随着形势的变化和国家司法政策的变迁，特别是最高人民法院2007年3月发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》）之后，司法建议在人民法院的各类审判活动中得到了越来越广泛的运用。

因为行政诉讼司法建议本身的质量高低并不能单纯以法院内部意见为准。但是，由于行政程序法制本身的不健全，具体行政行为存在程序瑕疵的情形还广泛存在。